深大擬推動國內首個大學立法或將成典型樣本_教育要聞

深大擬推動國內首個大學立法或將成典型樣本

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發(fā)布時間：2014-10-29 08:05

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深大擬推動國內首個大學立法，本月初的這則消息無疑震動了深圳乃至內地高教界。通過立法推進高校“管、評、辦”分離，把高校辦學自主權法定化呼聲已高?，F(xiàn)在，深圳很有可能拔得頭籌。成立特區(qū)以來，深圳利用特區(qū)立法權和較大的市立法權，已制定出臺4部法規(guī)、10部規(guī)章，初步建立起與國家立法相補充并體現(xiàn)深圳特色的教育法規(guī)規(guī)章體系。但不可否認，近年來深圳教育立法步伐緩慢。這一次，《深圳大學條例》或將成為深圳教育立法突圍的一個典型樣本。

提起深圳大學的改革，人們自然而然想起學校創(chuàng)辦初期那些大刀闊斧、獨領風騷的壯舉。但是，作為多年來深圳唯一的綜合性大學，深大也面臨各種非議，就是官方也曾坦承其不足。2009年，時任深圳市委書記劉玉浦在深大調研時，就曾指出學校的辦學體制和機制與國務院批準的《深圳市綜合配套改革總體方案》要求有很大差距。

當時，深大就提出要建立“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理、依法治校”的現(xiàn)代大學制度，并通過市人大立法，制定《深圳大學條例》，明晰政府和學校各自的權利和義務，建立學校的法人治理結構。劉玉浦表示深圳將全力支持，深圳市人大可以利用深圳經濟特區(qū)立法權進行立法，并將立即著手準備前期工作。

南科大試水章程難產

但是，從構想的提出到取得實質性進展一度遙遙無期。深圳高教改革創(chuàng)新的風頭，很快被平地而起的南方科技大學奪去。

2009年，原中科大校長朱清時獲聘成為南科大創(chuàng)校校長。朱清時甫一南下就高喊“去行政化”、“自主辦學”等口號，并透露“市委市政府已經決定，讓我們制定好南方科技大學的章程，然后把這個章程交深圳市人大審議，通過以后，就成了深圳特區(qū)的法律，以后我們就依法辦學，這樣就可以避免政府直接與學校打交道會造成的那種行政干預”。

“自主辦學”，這是朱清時在南科大五年最重要的目標之一。5年來，朱清時與官方的關系微妙、反復。但深圳市對南科大的支持不曾減弱。特別是2011年出臺的《南方科技大學管理暫行辦法》(下稱《辦法》)，提出多項改革創(chuàng)新制度，比如設立理事會作為學校的決策機構，比如由理事會聘任校長、副校長，設立職能強大的學術委員會等。遺憾的是，該辦法始終是行政法規(guī)，沒有上升到法律層面。

天時地利助推深大條例

5年后的今天，依法治國成為舉國共識，人們驚訝地發(fā)現(xiàn)，一直默默無聞的深圳大學接過南科大的宏愿，悄悄起草了《深圳大學條例》，擬推動成為國內首個大學立法。

據深大立法調研工作組介紹，去年5月28日，深圳大學校長李清泉專程拜會市人大常委會主任白天，匯報并商議了深圳大學立法事宜，白天表示希望《深圳大學條例》盡快出臺。隨后，深大立法正式啟動。

立法調研工作組稱，近一年搜集整理匯編數百萬字的資料，結合國情和深圳特區(qū)、深圳大學實際，最終完成立法草案。草案的重點是創(chuàng)新和規(guī)范深圳大學與政府的關系，爭取政府更多支持并將其法定化，擴大和保障學校辦學自主權；最大限度實現(xiàn)深圳大學招生、學科設置、經費開支、人事招聘和待遇、基建和采購招投標、獎懲機制等依法獨立高效運行；同時也創(chuàng)新和規(guī)范對深圳大學辦學的多種監(jiān)督機制，等等。從國家與城市的發(fā)展節(jié)點看，《深圳大學條例》的擬定占盡天時地利。日前召開的中共十八屆四中全會，“依法治國”成為主題。在深圳，官方去年提出“三化一平臺”的改革主攻方向。其中的“法治化”，成為城市發(fā)展的重要主題。

種種有利因素的疊加，讓人們對《深圳大學條例》的順利實施充滿期待?！稐l例》草案起草者之一、深圳市人大常委會委員、深圳大學法學院院長黃亞英認為，《條例》主要是解決三個問題：通過立法推進“管辦分離”；把高校辦學自主權法定化；完善高校內部治理以及自身的架構和運作。按照草案思路，政府就是一個辦學單位，主要負責撥款。理事會則是學校運作中的最高權力機構或決策機構，重大事項都由理事會來決策，“而不是說像過去，重大事項都要層層去政府多個部門請示報批。凡是列出來的自主權，全都由理事會集體來行使”。

黃亞英說，《條例》的法律效力和法律層級要比高校章程高得多，內容也側重于擴大高校自主權，厘清政府和高校的關系，章程更多是談學校內部的運作，“我們希望這種做法將來有可推廣性或借鑒價值，為全國類似高校提供借鑒”。

深圳教育立法如何突圍

無論是構想的艱難探索，還是對實效的審慎觀望。從觀察深圳教育立法突圍的層面來說，深圳大學條例無疑是一個典型樣本。

到目前為止，深圳利用特區(qū)立法權和較大的市立法權已制定出臺四部法規(guī)、十部規(guī)章，初步建立起與國家立法相補充并體現(xiàn)深圳特色的教育法規(guī)規(guī)章體系。但不可否認，近年來深圳教育立法工作面臨諸多困境，立法步伐緩慢。在部分深圳特區(qū)教育立法方面，甚至還存在落后國家立法的情況。

通過梳理可以發(fā)現(xiàn)，2000年深圳獲得較大的市立法權之后，僅出臺一部教育法規(guī)，并且再沒有運用特區(qū)立法權創(chuàng)制新的教育法規(guī)和政府規(guī)章。而與此同時，教育類政府規(guī)章的數量卻迅速增加。究其原因，一方面是因為在經濟特區(qū)尚未擴容至全市范圍之前，運用特區(qū)立法權進行立法，必然導致“一市兩法”的現(xiàn)象。而較大的市立法又受到嚴格限制，立法難度相對較大，程序較為復雜，立法數量自然也就少了。

從國家層面來看，近年來我國加強教育法制建設，已基本形成完備的教育法律法規(guī)體系。利用特區(qū)立法權填補國家法律法規(guī)空白的空間逐步減少。在這一背景下，對深圳教育立法而言，無風險和難度的立法創(chuàng)新空間基本沒有，解決教育實際問題的立法創(chuàng)新面臨越來越大的風險和難度。

不過，隨著深圳經濟特區(qū)擴容至全市，“一市兩法”的根本瓶頸得以解決。特別是2009年，國務院批復《深圳市綜合配套改革總體方案》提出爭創(chuàng)國家教育綜合改革示范區(qū)，要求深圳結合自身特點，積極探索教育體制機制創(chuàng)新，為國家教育綜合改革探索經驗。進一步為深圳特區(qū)教育的立法創(chuàng)造出先行先試的條件。也正是在諸多政策紅利下，構想五年的《深圳大學條例》才終有“首嘗螃蟹”的可能。

聲音

我們將高校方方面面的自主權都寫到了《條例》里面。比如說經費的撥付以及撥付的標準，從預算、撥付、招生，到學校的教學管理、設備采購、工程招投標，再到外事和國際合作，人員進出境的審批，包括人員的聘任、待遇、獎懲制度，都明確今后不再由政府層層審批或者層層報批。

—黃亞英(《深圳大學條例》草案起草者之一、深圳市人大常委會委員、深圳大學法學院院長)

旁邊觀察

大學立法空間有多大

在普遍贊許聲中，也有專家對《深圳大學條例》的實際騰挪空間和最終效果持謹慎態(tài)度。武漢大學( 招生辦)法學院教授秦前紅認為，深大的探索代表了一種正確方向，值得肯定。但在現(xiàn)有法律框架和行政權限下，他擔心會面臨很多難題。

秦前紅在一篇評論中說，雖然深圳除了享有作為較大市應享有的地方立法權外，還享有特區(qū)立法權，但招生制度、學位授予制度等均屬于法律保留事項，“如果地方立法完全抄襲全國性立法，則純屬浪費立法資源，制造立法噱頭。如果變通設計，是否可以變通全國性法律的基本原則和基本制度？”

另一方面，深圳只是副省級城市，而大學管理的行政權限，更多是在廣東省和教育部()。深圳市政府盡管是深圳大學主管機關，但所能釋放的教改紅利空間有限。

秦前紅認為，條例所能涉及到的深圳市政府與深圳大學的核心關系，其實就是財政撥款和人事任免。但財政撥款只需有科學民主的預算體制，公開透明的撥款程序，即可解決深圳大學的訴求。而人事任免則關乎干部體制，條例只好選擇回避，“剩下的那些皮毛性制度用大學章程即足以安放，又何需勞動立法機關大駕？”

事實上，條例起草者之一黃亞英也坦言，從目前全國的改革來看，高教領域是改革比較遲緩的一個領域，還需要長時間努力，“這次立法也不可能解決所有的問題，比如說高校內部的人事管理，等等。我們這部《條例》可能還沒辦法一次到位?！?/P>

專題統(tǒng)籌：南都記者郭啟明張哲專題采寫：南都記者莊樹雄郭啟明

深圳經濟特區(qū)目前已制定的教育法規(guī)、規(guī)章