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一、評估背景與評估方法

2010年7月，黨中央、國務(wù)院出臺了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）。這是我國對新世紀教育改革做出的全面新部署，不僅明確了各級各類教育發(fā)展的重點任務(wù)，還特別強調(diào)了推動各項教育改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)及保障措施?！督逃?guī)劃綱要》的頒布與實施對于推動我國教育事業(yè)在新的歷史起點上加快改革和發(fā)展，更好地適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展新要求與人民群眾新期盼，具有重大而深遠的意義。

2015年4月，受國家教育體制改革領(lǐng)導小組委員會辦公室委托，中國殘疾人聯(lián)合會（以下簡稱“中國殘聯(lián)”）組建近30人的評估組，對《教育規(guī)劃綱要》中特殊教育部分的實施情況進行第三方評估。評估組成員包括來自中國殘聯(lián)及下屬教育就業(yè)部領(lǐng)導，中國盲人協(xié)會、中國聾人協(xié)會、中國肢殘人協(xié)會、中國智力殘疾人及親友協(xié)會、中國精神殘疾人及親友協(xié)會5個專門協(xié)會主要負責人，部分高等院校特教專家以及部分特教學校校長等。調(diào)研評估的內(nèi)容全面覆蓋《教育規(guī)劃綱要》提出的特殊教育發(fā)展任務(wù)。根據(jù)全國各地經(jīng)濟與教育發(fā)展水平，選取了東中西部5個?。ㄕ憬?、福建、河南、四川和陜西）進行取樣。通過相關(guān)文獻分析、實地考察以及深入訪談等方法全面了解了《教育規(guī)劃綱要》實施以來全國各地特殊教育的發(fā)展實際情況。

二、成績與經(jīng)驗

評估組高度肯定了《教育規(guī)劃綱要》實施五年來所取得的卓越成效。

（一）特殊教育政策保障顯著加強

《教育規(guī)劃綱要》實施以來，黨和國家高度重視特殊教育，各級政府相繼出臺一系列政策文件，不斷加大對特殊教育的政策保障。黨的十八大明確提出要“支持特殊教育”，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》提出要“關(guān)心和支持特殊教育。改善特殊教育學校辦學條件，逐步實行殘疾學生高中階段免費教育?！?黨的十八屆三中全會強調(diào)要“推進特殊教育改革發(fā)展”。

2014年1月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等七部門編制的《特殊教育提升計劃（2014-2016年）》（國辦發(fā)〔2014〕1號）,要求進一步提升特殊教育普及水平、經(jīng)費保障能力和教育教學質(zhì)量，確定了三年內(nèi)將三類殘疾兒童少年義務(wù)教育入學率從72%提高到90%以上，特教學校預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費從平均2000元提高到6000元以上的重要目標。同期，國務(wù)院召開了全國特殊教育工作電視電話會議，李克強總理作出重要批示，劉延東副總理出席會議并講話，王勇國務(wù)委員主持會議并總結(jié)講話，對當前和今后一個時期的特殊教育工作做出了重要部署。

2010年教育部發(fā)布了《義務(wù)教育階段盲校教學與醫(yī)療康復儀器設(shè)備配備標準》等三個特殊教育行業(yè)標準的通知（教基二〔2010〕2號）；2012年，教育部、中央編辦、國家發(fā)展改革委、財政部、人力資源社會保障部頒發(fā)了《關(guān)于加強特殊教育教師隊伍建設(shè)的意見》（教師〔2012〕12號），提出“到2015年，基本形成布局合理、專業(yè)水平較高的特殊教育教師培養(yǎng)培訓體系，特殊教育教師職業(yè)吸引力進一步增強，教師數(shù)量基本滿足辦學需要。到2020年，形成一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良、富有愛心的特殊教育教師隊伍”。

與此相適應(yīng)，全國各省、自治區(qū)、直轄市出臺的“十二五”規(guī)劃綱要及教育規(guī)劃綱要都將發(fā)展特殊教育列入任務(wù)要求，各地的“特殊教育提升計劃”以及相關(guān)配套政策為落實國家《教育規(guī)劃綱要》提供了強有力的支撐，各地制定并實施的相關(guān)政策與措施，有力促進特殊教育事業(yè)有了一個大發(fā)展。

（二）特殊教育投入力度明顯增加

《教育規(guī)劃綱要》實施以來，國家及地方對特殊教育的投入力度明顯增加。教育部、發(fā)展改革委、中國殘聯(lián)等部門從2008年開始，組織實施了建國以來規(guī)模最大的特殊教育學校建設(shè)規(guī)劃項目。四年中，中央和地方累計投入54億，實施特殊教育學校建設(shè)項目，以中西部地區(qū)為重點，支持新建和改擴建1182所特殊教育學校； 2012年開始實施特殊教育學校建設(shè)二期項目，累計下達資金24.42億元，重點支持了62所殘疾人中高職院校和高等特殊師范院校，用于加強特殊教育學?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)及購置教學康復實驗設(shè)備。1

從2014年起，各地將義務(wù)教育階段特殊教育學校公用經(jīng)費單列，年生均標準達4000元，預(yù)計2016年達到不低于6000元。隨班就讀、特教班和送教上門的義務(wù)教育階段生均公用經(jīng)費也逐步得到同標準落實。2

社會力量支持特殊教育的投入力度也明顯增加。交通銀行籌資和6萬名員工捐款1億元，實施“通向明天—交通銀行殘疾青少年助學計劃”資助殘疾學生完成學業(yè),并設(shè)立“特教園丁獎”。據(jù)中國殘聯(lián)統(tǒng)計,五年間僅中國殘疾人福利基金會在特教方面籌款就有2億多元，受益殘疾兒童少年達28萬人次。此外,各地殘疾人就業(yè)保障金支持特殊教育的比例也在逐年提高。

各地執(zhí)行“兩免一補”時，普遍將特殊教育單列，其補助項目、標準普遍高于普通教育，生活費基本由國家“全包”。殘疾兒童接受普惠性學前教育、高中階段教育和高等教育都享有國家相應(yīng)的助學政策資助。

（三）特殊教育辦學條件不斷改善

截至2014年，全國義務(wù)教育階段特殊教育學校2000所，其中2009-2014年期間新增加328所（圖1）。3基本實現(xiàn)了30萬人口以上且殘疾兒童較多的縣都有1所獨立設(shè)置的特殊教育學校的目標。

圖1 2009-2014年全國特殊教育學校數(shù)

教育部、財政部共同實施特殊教育改善辦學條件項目，中央特教專項補助經(jīng)費從2011年的2500萬元提高到2014年的4.1億元，四年里累計投入5.4億元，4資助范圍由中西部地區(qū)擴大到除京津滬以外的全國所有省份，基本實現(xiàn)全覆蓋，支持的內(nèi)容擴展至重點支持普通學校建立資源教室、特殊教育學校配備設(shè)備設(shè)施以及區(qū)域“醫(yī)教結(jié)合”實驗等，特殊教育學校少、破、舊、陋等狀況正在加快改變，辦學條件得到明顯改善。

（四）特殊教育體系不斷完善

《教育規(guī)劃綱要》實施以來，我國特殊教育體系不斷完善。

截至2013年，在特教學校學前班（部）就讀的殘疾兒童近1萬人。此外，據(jù)不完全統(tǒng)計，有近萬名殘疾幼兒在普通幼兒園隨園就讀。

截至2014年,接受特殊教育的在校學生39.49萬。未入學殘疾兒童數(shù)從2010年的14.5萬人減少至2013年的8.3萬人。5視力、聽力以及智力殘疾學生入學率提升，自閉癥、腦癱、多重殘疾學生人數(shù)逐年增加（圖2）。

截至2014年，全國共有特殊教育普通高中班（部）187個，在校生7227人；其中盲生1054人，聾生6173人（圖3）。殘疾人中等職業(yè)學校（班）197個，在校生11671人，畢業(yè)生7240人，其中5532人獲得職業(yè)資格證書（圖4）。6

圖2 2009-2013年未入學學齡殘疾兒童少年人數(shù)7

圖3 2009-2014年全國殘疾人普通高中學校（班）數(shù)和在校生數(shù)

圖4 2009-2014年全國殘疾人中等職業(yè)教育機構(gòu)數(shù)和在校生數(shù)

2014年全國共招收殘疾大學生9542人，其中7864名殘疾學生被普通高等院校錄取，1678名殘疾學生進入特殊教育學院學習（圖5）。8此外，國家開放大學殘疾人教育學院殘疾學生有7000多人。2015年，教育部、中國殘聯(lián)聯(lián)合印發(fā)《殘疾人參加普通高等學校招生全國統(tǒng)一考試管理規(guī)定（暫行）》，對各級招生考試機構(gòu)為殘疾人參加高考(精品課)提供平等機會和合理便利做出明確規(guī)定，有望支持更多殘疾學生到普通學校就學。

圖5 2009-2014年全國高等院校錄取殘疾學生數(shù)

（五）特殊教育師資隊伍建設(shè)初見成效

2012年，教育部會同中央編辦、發(fā)展改革委、財政部和人力資源社會保障部頒發(fā)《關(guān)于進一步加強特殊教育教師隊伍建設(shè)的意見》，就加強特教教師隊伍建設(shè)規(guī)劃、條件準入、培養(yǎng)培訓、教師管理、落實待遇等方面做出明確規(guī)定；“國培計劃”從2012年增設(shè)特殊教育骨干教師培訓項目，已培訓特殊教育骨干教師近6000名。高校開辦特殊教育師范專業(yè)數(shù)量明顯增加，人才培養(yǎng)規(guī)模持續(xù)加大；2013年，教育部批準華東師范大學開辦全國第一個“教育康復”專業(yè)，推動培養(yǎng)特殊教育相關(guān)服務(wù)人員；2014年，教育部啟動“特殊教育卓越教師培養(yǎng)計劃改革項目”，確定了華東師范大學等五所高等院校為實驗學校；2015年6月南京特殊師范學院實現(xiàn)專升本；教育部、中國殘聯(lián)從2010年起設(shè)立了 “交通銀行特教園丁獎”，每年評選200名優(yōu)秀特教教師，已有1000人獲獎；全國“十大教書育人楷模”等各類教師表彰獎勵都有特教教師的身影。

2009-2014年全國特殊教育學校專任教師人數(shù)呈逐年上升趨勢，截止到2014年底，全國特殊教育學校專任教師48125人，比2009年增加10180人，增幅26.8%（圖6）。9特殊教育學校師生比從2009年1：4.19上升到2014年的1：3.86。10

2009—2014年全國特殊教育教師參加特殊教育培訓人數(shù)呈逐年上升趨勢，2014年有30802名特殊教育教師參加培訓，較2009年增加了10088人，增幅48.7%。從參訓人數(shù)的比例來看，參加特殊教育培訓的教師比例由2009年的55%提高到2014年的64%（圖7）。11

圖6 2009-2014年全國特殊教育學校專任教師數(shù)量

圖7 2009-2014年全國特殊教育教師參加培訓人數(shù)與比例

各地以提高特殊崗位津貼的方式把提高特教教師待遇問題落到實處。內(nèi)蒙古、浙江、湖南、海南、陜西、寧夏等省、自治區(qū)提高特教津貼比例，最高達到當?shù)厥聵I(yè)單位績效工資基準線的30%-50%。黑龍江、貴州規(guī)定隨班就讀教師享受特教津貼。陜西規(guī)定省、市、縣三級特教專職教研員享受特殊教育崗位津貼。遼寧規(guī)定中高職特教學校教師享受特教津貼。浙江、福建、山東、湖北、海南、甘肅將特教教師津貼范圍擴大到退休教師。

（六）部分地區(qū)創(chuàng)造特教改革發(fā)展新經(jīng)驗

《教育規(guī)劃綱要》實施五年來，各地積極探索特殊教育改革與發(fā)展的規(guī)律，形成了一系列寶貴的經(jīng)驗。

【案例】浙江——衛(wèi)星班模式

浙江省的特殊教育衛(wèi)星班是介于“特教學校與輔讀班”之間的一種殘障學生分類安置形式，是為滿足特教學校教學發(fā)展需要和某個區(qū)域特殊學生的就學需求，根據(jù)“資源集中、就近輻射、雙向協(xié)同”的原則，在周邊鎮(zhèn)街的普通學校內(nèi)延伸設(shè)立的特殊教育教學班；主要招收智障、腦癱、自閉癥等適齡特殊學生，按照相關(guān)程度進行教育訓練。衛(wèi)星班特殊學生生均公用經(jīng)費按當?shù)赝壠胀▽W校生均公用經(jīng)費的10倍以上撥付。每個衛(wèi)星班實驗點由省教育廳一次性撥付50萬元建設(shè)經(jīng)費。

【案例】四川——“1+5+N”模式

四川成都雙流縣特殊教育學校（含縣級特殊教育中心）和彭鎮(zhèn)中心小學的“1+5+N”融合教育模式，“1”是指設(shè)在特殊教育學校的縣級資源中心，“5”是指建立在五個鎮(zhèn)（街道）的中心小學的二級資源教室，“N”是指建立在鄉(xiāng)村普通學校的資源教室。

【案例】福建——學前特殊教育

2011年，福建省出臺了《特殊教育幼兒園管理辦法（試行）》和《特殊教育幼兒園設(shè)置標準》，在各級殘聯(lián)的推動下先后設(shè)立了廈門市心欣幼兒園、福建省福樂幼兒園等5所公辦特殊教育幼兒園；支持有條件的特殊教育學校舉辦學前班；推動和鼓勵普通幼兒園、普通小學學前班招收有接受普通教育能力的殘疾兒童隨園就讀；鼓勵社會力量開辦殘疾兒童康復教育機構(gòu)。

【案例】上海——特教教師雙證和職稱考評單列

上海市教委與華東師范大學合作，開展特殊教育學校教師和隨班就讀資源教師崗位證書培訓，實行特殊教育教師擁有“教師資格證”和“特殊教育崗位證書”雙證制度。五年來，上海市特殊教育教師的職稱評審單列，與普通教育教師分開評審，突出特殊教育教師的獨特要求，有效提升了特殊教育教師的專業(yè)化水平。

【案例】廣西——特殊教育師資培訓中心

2012年11月，廣西自治區(qū)教育廳設(shè)立廣西特殊教育師資培訓中心，中心為全額撥款事業(yè)單位，落實編制25名。中心組織開展各類特殊教育學校師資培訓工作，組建專家團隊，開展調(diào)研、考察、指導，為出臺特殊教育政策提供專業(yè)支持。

三、問題與不足

當然，《教育規(guī)劃綱要》的實施仍面臨不少困難與挑戰(zhàn)。

首先，評估組發(fā)現(xiàn)各級地市、縣鄉(xiāng)等基層政府對特殊教育的重視程度不一。部分地方對特殊教育的認識水平偏低，仍將其定位為慈善事業(yè)和公益事業(yè)，而非殘疾兒童應(yīng)享有的權(quán)利。部分地市基礎(chǔ)教育管理部門尚無專人負責特殊教育工作；各有關(guān)部門沒有形成共同謀劃和管理特殊教育事業(yè)的良好協(xié)作機制。

其次，特殊教育在諸多方面都表現(xiàn)出了發(fā)展的不平衡。一是區(qū)域發(fā)展不平衡，中西部地區(qū)、農(nóng)村、牧區(qū)特殊教育發(fā)展緩慢，水平較低。同一省不同地區(qū)的發(fā)展也存在不平衡。老少邊窮地區(qū)對特殊教育關(guān)注不夠。全國仍有589個30萬人口以下的縣沒有特教學校，多分布在全國老少邊窮地區(qū)。二是義務(wù)教育與非義務(wù)教育階段的特殊教育發(fā)展不平衡。學前特殊教育剛剛起步，殘疾幼兒入園率偏低，貧困地區(qū)基本為空白；殘疾人職業(yè)教育發(fā)展相對緩慢；高等特殊教育整體規(guī)劃與管理亟待進一步加強，高等院校對殘疾大學生支持保障的力度也需進一步加大。三是特殊教育所關(guān)注殘疾兒童的障礙類別不均衡。除視力、聽力和智力三類殘疾兒童，自閉癥、腦癱和多重殘疾兒童的受教育情況堪憂。

第三，特殊教育質(zhì)量不容樂觀。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，教材、教具、教法等諸多因素制約著特殊教育質(zhì)量的提升。1983年為輕度智力障礙兒童編制的教材仍在一些特殊學校中使用。教師們制定個別化教育計劃、自主制作教材的必要技能相對較弱。

評估組還發(fā)現(xiàn)作為我國特殊教育主體形式的隨班就讀呈萎縮態(tài)勢，質(zhì)量堪憂。送教上門服務(wù)普遍缺乏工作制度，對送教對象、人員、目標、內(nèi)容、成效等重要問題尚未形成體系，服務(wù)缺乏科學性與針對性。

第四，特殊教育師資隊伍建設(shè)亟待加強。我國目前特殊教育教師和康復等各類專業(yè)教師數(shù)量不足，職前培養(yǎng)和職后培訓不足。

特殊教師津貼59年維持未變，雖然有部分省份提高了比例，但大部分省份在等待國家層面政策。亟待國家有關(guān)部門出臺政策，真正發(fā)揮激勵作用。

四、對策與建議

評估組建議，《教育規(guī)劃綱要》實施的后五年，即“十三五”期間，要按照習近平總書記“四個全面”的戰(zhàn)略布局，以維護殘疾人教育權(quán)利為出發(fā)點，以全面加快殘疾人小康進程為目標，以深化教育改革為動力，以落實好一系列法律法規(guī)和政策措施為抓手，完善殘疾人教育體系，擴大殘疾人受教育機會，提高教育教學質(zhì)量，推動殘疾人教育改革發(fā)展。

第一，完善法律法規(guī)，加強督導檢查。加快推動《殘疾人教育法》立法工作，提高各級政府依法履職的意識。將殘疾兒童入學率、特殊教育教師專業(yè)化水平、特殊教育保障水平等納入到地方義務(wù)教育均衡發(fā)展、教育現(xiàn)代化以及全面建成小康社會的綜合督政指標，并建立相應(yīng)的獎懲機制，確保特殊教育政策法律落到實處。

第二，改革特殊教育管理體制，統(tǒng)籌規(guī)劃全口徑殘疾人教育發(fā)展。將殘疾人學前教育、高中階段教育、高等教育、掃盲教育和終身教育等的管理納入各級教育行政部門內(nèi)部相關(guān)部門的職責分工，或成立專門的部門負責全口徑殘疾人教育，確保納入教育發(fā)展全局，做到統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、保障投入，切實完善殘疾人教育體系，滿足殘疾人不斷增長的教育需求。

第三，繼續(xù)加大特殊教育投入，保障正常運轉(zhuǎn)。建立特殊教育投入增長的長效機制，進一步增加特教學校生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費標準。將殘疾人學前、義務(wù)、高中階段教育納入基本公共服務(wù)范圍，實施15年免費教育。繼續(xù)改善中西部地區(qū)、貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)特殊教育機構(gòu)的辦學條件，啟動少數(shù)民族地區(qū)特殊教育專項建設(shè)項目。彩票公益金、殘疾人就業(yè)保障金繼續(xù)支持特殊教育發(fā)展。

第四，堅持普及提高并重，注重提升殘疾人教育質(zhì)量。在普及殘疾兒童義務(wù)教育的同時，必須將提高教育質(zhì)量擺上議事日程。在完成三類特殊教育學校義務(wù)教育階段課程標準研制和教材編寫基礎(chǔ)上，應(yīng)開始研究非義務(wù)教育階段課程建設(shè)，制定標準，加強內(nèi)涵發(fā)展。探索普通高校如何為殘疾大學生融合教育提供支持保障服務(wù)，出臺隨班就讀相關(guān)政策，研制普通學校特殊教育資源教師建設(shè)標準，建立隨班就讀質(zhì)量監(jiān)控體系。加強頂層設(shè)計，明確送教上門對象、人員、目標、內(nèi)容、質(zhì)量評估等多方面問題，保證殘疾兒童獲得適合的教育與康復服務(wù)。

第五，加強特殊教育教師隊伍的建設(shè)與管理。推動各省出臺特教教師編制標準。針對特教學校特點，提高編制標準。根據(jù)隨班就讀需要，提高普通學校資源教師配備標準。在編制結(jié)構(gòu)中保證一定比例的康復等相關(guān)專業(yè)教師。

整體規(guī)劃特教教師職前培養(yǎng)與職后培訓體系。普通師范院校普遍開設(shè)特殊教育必修課。統(tǒng)籌規(guī)劃高等特教師范院校布局，保證質(zhì)量。特教教師培訓全面納入各級各類教師培訓規(guī)劃和項目，實施中西部地區(qū)特教教師定向培養(yǎng)計劃。加快康復專業(yè)人才培養(yǎng)與培訓力度，充實優(yōu)化特教專業(yè)隊伍結(jié)構(gòu)。

制定特教教師職業(yè)標準和特教職務(wù)（職稱）評聘體系。切實提高特教教師崗位津貼標準。

注：

1、數(shù)據(jù)來源：教育部基礎(chǔ)教育二司自評報告。

2、同上。

3、教育部.教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/s78/A03/ghs_left/s182/，2015-09-11。

4、教育部基礎(chǔ)教育二司自評報告。

5、中國殘疾人聯(lián)合會.中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL]. http://www.cdpf.org.cn/sjzx/sjcx/ndsj/，2015-03-25

6、中國殘疾人聯(lián)合會.2014年中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL]. http://www.cdpf.org.cn/sjzx/sjcx/ndsj/，2015-03-25

7、中國殘疾人聯(lián)合會.2009年-2013年年度數(shù)據(jù)[EB/OL]. http://www.cdpf.org.cn/sjzx/sjcx/ndsj/，2015-03-25

8、中國殘疾人聯(lián)合會.2014年中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL]. http://www.cdpf.org.cn/sjzx/sjcx/ndsj/，2015-03-25

9、教育部.教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/s78/A03/ghs_left/s182/，2015-09-11

10、教育部.教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/s78/A03/ghs_left/s182/，2015-09-11

11、教育部.教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/s78/A03/ghs_left/s182/，2015-09-11